ロシアの環境行政について

片山 博文(横浜国立大学)

はじめに

 本稿では、ソ連崩壊後のロシアにおける環境保護の法体系、および行政システムについて概観する。本稿の記述は、ロシア全国の法・行政システムに関する一般的枠組みについて述べたものであるが、後に述べるように、個別地域における法・行政の実状はかなりの地域差がある点に留意されたい。

1.ロシアにおける環境保護の法体系

 ソ連時代における環境保護の法体系は、憲法、天然資源法、共和国自然保護法、 党・政府の決定、5ヵ年計画など多様な法規範から成り立っていたが、一方では、 連邦レベルでの環境保護に関する基本法の作成は、ペレストロイカ期に至って初め て着手された。それがソ連崩壊と前後して公布された1991年12月のロシア連邦法律 「自然環境の保護について」(以下連邦環境保護法)であり、この法律が、ソ連崩 壊後のロシアにおける環境保護の大まかな枠組みを定める基本法をなしていた。 その後、ロシア環境保護法の各項目をより具体的に規定した個別法令や行政文書が あいついで出されるに従い、その内容を反映させた修正連邦環境保護法の法案が、 1996年に出されている。そこで本節では、この修正連邦環境保護法の内容を紹介す ることにする。
 表1は、修正連邦環境保護法の章・条文の項目を書き出したものであるが、 この表に明らかなように、修正連邦環境保護法は、13章79条から成り立っている。 うち、ロシアの環境保護に関する原則が記されているのが第1章第3条「自然環境保 護の基本原則」であり、そこでは以下の8つの原則があげられている。@人間の生命・ 健康保護の優先、および住民の生活・労働・休息のための良好な生態学的条件の創造。 A健全かつ生活にとって良好な自然環境に対する人間の権利の保証。その下で、社会 の「安定的発展」を保証するような、経済的利害とエコロジー的利害の科学的に基礎 付けられた統合。B天然資源の合理的利用。C環境保護と天然資源利用に関する活動 の国家規制。D自然利用有償制。E自然保護立法の要求の遵守、その違反に対する責 任の不可避性。F自然保護課題の解決に際しての情報公開と、社会組織・住民との緊密 な結びつき。G自然環境保護の分野における国際協力。ここでは、以上の諸原則のうち 、環境権、安定的発展、自然利用有償制の3点について簡単にコメントしたい。

(1)環境権
 以上の諸原則のうち、Aの前半部分はいわゆる環境権を認めたものであり、ソ 連体制下での環境保護法体系が天然資源の国家的所有を中心原則とし、環境権について は明記していなかったのに比べて、ロシア環境保護法体系の最大の特徴となっている。 この環境権規定は、旧連邦環境保護法にも明記されていたものであるが、修正環境保 護法において、環境権についてより詳細に規定した条文が第3章第10条「自然環境保 護の分野における市民の権利・義務」である。ここでは、「各市民は、良好な自然環 境、自然環境の状態に関する信頼のおける情報、エコロジー法の侵害により市民の健 康や財産にもたらされた損害の補償に対する権利を有する」と述べられている。

(2)安定的発展
 一方、修正環境保護法では、旧法にはなかった新しい原則が付け加えられてい る。それがAの後半部分の「安定的発展」である。この「安定的発展」(ustoitsivoe razvitie)はいわゆる持続的発展 sustainable development のロシア語訳であり、1996年4月1日付ロシア連邦大統領令440 「ロシア連邦の安定的発展への移行コンセプトについて」においても、ロシアの環境政策 の基本目標とされているものである。修正環境保護法においてこの原則が新たに加わり、 「経済的利害」への配慮が明記されたことは、現在ロシアが直面している困難な経済状況を反映したものと思われる。

(3)自然利用有償制
 次に、旧ソ連の環境保護と比較した場合、ロシアのそれが大きく異なる点は、自然利用の有償制 を原則として掲げていることである。周知のように、ソ連時代には自然利用無償制の原則が取られており、 このことが浪費的な自然利用の一因となってきた。自然利用有償制の原則は、このような欠陥を総括して 打ち出されたものである。具体的には、各天然資源を管理する政府機関が、自然利用者に各種天然資源の 利用権に対するライセンスを交付し、自然利用者はそれに基づいて自然利用の支払いを行う、という形 式を取っている。また、ロシアにおける自然利用有償制のもう一つの特徴は、環境汚染物質の排出 (環境保護法ではこれを「総合的自然利用」と呼んでいる)に対しても料金が課されることである。 このいわゆる環境汚染料は、連邦・連邦主体・地域の各級政府において形成されるエコロジー基金の 主要財源となり、環境保護活動のための財政支出に当てられている。

 なお、ロシアでは、以上の基本法のほかに、天然資源や個別課題ごとにより詳細な規定を 記した法律が出されている。例えば1995年では、3月3日付「地下資源について」、3月14日付 「特別自然保護区域について」、4月24日付「動物界について」、11月16日付「ロシア連邦水法典」、 11月30日付「国家エコロジー監査について」があげられる。

2 ロシアにおける環境行政システム

(1)環境関連の行政機関
 ロシアにおける環境保護の行政的枠組みは、省庁間、また中央・地方間において かなり組織的に込み入っており、管理機能はこれらの諸機関の間でしばしばオーバーラ ップしている。ここではまず、主に環境保護に関する各種情報をどの省庁が持っているか、 という点に着目しつつ、ロシアの環境保護省庁をあげると以下のようになる。

環境保護・天然資源省(ミンプリローダ)は、ロシアの環境保護に関する中 心的省庁であり、連邦省庁間の調整や環境政策の発展に責任を有している。またこの省は、 連邦自然保護区における野生動物のモニタリングや、大気・水・有害廃棄物の排出に関す るデータ収集、また企業・地方政府の環境保護措置の監督などを行う。
水文気象・モニタリング連邦局(ロスギドロメット)は、水・大気・土壌の 環境状態のモニタリングに責任を有する機関である。ロスギドロメットはロシアにお いて最も包括的なモニタリング・ネットワークを有する組織であり、全国の248都市に 682の大気ステーションがあり、また1892ヵ所の内陸水質ステーションがある。 その他、降水量、降雪の汚染状況、越境汚染、バックグラウンド汚染、海水の質など に関してもモニタリングを行っている。
衛生・防疫監督国家委員会は、かつて保健省の管轄下にあった部局であるが、 飲料水、都市の生活環境、食品汚染などに関するモニタリングのネットワークを有している。
水利委員会は、水消費量や排水量に関するデータ収集を行っており、また独 自の地表水質モニタリングを実施している。水利委員会のデータからは水台帳が作成され、 主に経済的利用のために用いられる。
漁業委員会は、淡水、海洋魚、水生生物の状態に関するモニタリングに責任を有している。
土地資源・耕地整理委員会は、土地の分類と登記に関する機関であるが、土壌の質 (肥沃度・塩性化・汚染など)のモニタリングも実施している。これらのデータから土地台帳が作成される。
森林連邦局は、森林資源の供給・消費状況や、森林資源の質に関するモニタリングを行っている。
地質・地下資源委員会は、鉱物資源に関するデータを有しているが、また地下水の状態に 関するモニタリングも行っている。
国家統計委員会(ゴスコムスタット)には、国家統計の作成上、企業・組織からの 自己申告により、大気中への有害物質の排出量、排水量、天然資源の利用、環境投資額などの データが集められる。またロスギドロメットなど他機関のデータもゴスコムスタットに集められる。 その意味でゴスコムスタットは、自然利用・環境保護の専門機関ではないが、環境情報上重要な組織である。
測地・地図作成局は、リモート・センシング・データを取り扱っている。

 以上がロシアにおける環境行政機関の概略であるが、環境情報の観点から見た中心省庁 はロスギドロメットとゴスコムスタットであり、環境状態は前者が、経済が環境に与える影響 は後者が主にモニタリングしているということができよう。その他、農業省(狩猟用動物、 農地の放射能汚染)や、非常事態省、国防省、原子力工業省、各種国家委員会・科学機関など 数多くの機関にも環境情報が集められている。

 これまでの記述からもうかがえるように、ロシアにおける環境管理と環境モニ タリングの責任配分はしばしば不明確であり、またデータ量そのものは膨大にあるものの、 それらの情報は各省庁に分散しており、ソ連時代から根強く続いている官僚シス テムの秘密主義のためもあって、データへの接近可能性は極めて限られているの が現状である。ロシア政府は、これらの欠陥を克服するため、ロスギドロメット を中心として「統一国家モニタリングシステム」を構築し、データの一貫性、 データ間の調整、データの総合と分析を図ろうとしているが、省庁の抵抗に あってスムースには進んでいないようである。

(2)環境行政機関の組織再編について
 1996年8月14日付大統領令1177「執行権力機関の構成について」において、 連邦行政機関の再編が行われた。環境関連の政府機関の変更は、以下の2点である。 @環境保護・天然資源省、水利委員会、地質・地下資源委員会を廃止し、天然資源 省と環境保護国家委員会(ゴスコムエコローギイ)を新設する、A衛生・防疫監督 国家委員会を保健省へ吸収する。このうち、特に重要なのは、環境保護・天然資源 省の分割を定めた@の決定であるが、この分割の環境行政上の含意はどのよう なものであろうか。
 上記の大統領令後、1996年10月24日付ロシア連邦政府決定1260「ロシア 連邦天然資源省の諸問題」では、同省の位置づけについて次のように述べている。 第1に、ロシア連邦天然資源省は、ロシアの経済活動に用いられるあらゆる種類 の天然資源の調査・再生産・利用・保護の分野における国家政策を実施し、この分 野における他の連邦執行権力機関の活動を調整する機関であるとされている。第2 に、天然資源省は、国家地下資源フォンドの管理と水フォンドの利用・保護の管理 を行う連邦執行権力機関であるとされている。そのため、天然資源省には、廃止 された地質・地下資源委員会および水利委員会の機能、また環境保護・天然資源省 の天然資源の合理的利用に関する機能が委ねられ、また、天然資源省の機構には、 国家地下資源フォンドの管理機関、流域水利管理局と地域水利管理機関、また旧 地質・地下資源委員会と水利委員会の管轄下に会った企業・組織が含まれることになっている。
 一方、1996年10月25日付ロシア連邦政府決定1261「ロシア連邦環境保 護国家委員会の諸問題」では、環境保護国家委員会に、環境保護の分野におけ る国家政策、エコロジー的安全の保障、生物学的多様性の保持、この分野にお ける部門間調整、国家的エコロジー統制、国家エコロジー監査、国家自然保護 区その他の特別保護区域の管理が委ねられている。
 一般に、環境の利用と保護の機能を同一の機関に委ねることは望ましく ないとされているが、その立場からすれば、今回の環境保護・天然資源省の天 然資源省・環境保護国家委員会への分離措置は、一定の合理性を有していると いえよう。しかし、その場合には、対立する利害をどのように調整するかと いう問題が生ずるが、今回の分割の帰結については、今後さらに具体的に調 査して行くことにしたい。

3 地域レベルの管理

 ロシアにおける環境保護の地域レベルでの管理は、連邦主体・地域ごとに多 様性があり、また中央・地方関係も地方の管理責任・権限が不明確なものとなっている。
 また、ソ連崩壊以後、環境保護の分野では連邦から連邦主体へと権限を移して いく分権化の方針が採られているが、このことは、各地域の環境問題への対処に 柔軟性をもたらす肯定面を有する反面、従来の環境保護対策の中心的な資金源 であった中央からの集権的資金供給の大幅な削減と、中央省庁がにぎっている 環境情報へのアクセスのいっそうの困難という、否定面をも有している。
 ロシアの行政システムは、連邦−連邦主体−地域(市・地区)の3 層構造からなっているが、修正環境保護法に記されている各レベル政府の 権限は次のようになっている。まず連邦の権限とされているのは、@自然 環境保護の分野における国家政策の決定と実施、Aロシア連邦自然保護立 法の作成と改善、B国家権力機関、企業、組織の自然環境保護の分野にお ける活動の調整、Cロシア連邦国家エコロジープログラムの作成・承認・ 実施、Dエコロジー的危機地帯、エコロジー的災厄地帯の表示、同地帯の 法的地位の制定、E土地・地下資源・土壌・地表水・地下水・大気・森林・植 物界・動物界・大陸棚・特別経済区域の天然資源の利用・保護に関する国家 環境統制、F国家環境モニタリング、G自然環境の状態に関して毎年発 行される国家文書の準備と普及、H環境基準・規則の作成と承認、I天 然資源の利用と汚染物質の排出に対する料金額の決定手順の設定、J連 邦エコロジー基金の形成・利用手順の制定、K国家環境監査の組織化と実 施、L自然保護立法に違反した場合の自然人・法人の活動の禁止・制限・中止、 M自然保護立法違反の結果もたらされた損害の補償に関する告訴、N天然 資源の勘定と評価、連邦天然資源台帳の作成、O環境教育システムの組 織化、住民に対する必要環境情報の保証、P連邦自然保護区の形成と 管理、Q自然利用・環境保護の分野におけるライセンスの発行、R国際協 力の推進、S環境保護の分野における連邦特別権限機関の決定。
 次に、連邦主体の権限とされているのは、@連邦主体の法律・規範文書の採択、 Aロシア連邦国家エコロジープログラムの作成・実施に関する参加、B連邦主体 の領土における環境保護の基本方向の策定、地域エコロジープログラムの作 成・承認・実施、Cエコロジー的に危険な対象の登録、連邦主体の領土におけ る天然資源の状態の評価、天然資源台帳の作成、D統一国家モニタリング システムを構成する地域下位システムの組織化、E連邦主体の領土におけ る連邦主体国家管理機関、法人・自然人の自然保護活動の調整、F国家環 境監査、国家環境統制の実施の保証、G自然保護立法に違反した場合の自 然人・法人の活動の禁止・制限・中止、H天然資源利用と汚染物質排出に対 する差額料率の設定、I連邦主体特別自然保護区の組織化に関する決定の 採択、J環境教育システムの組織化、住民に対する必要環境情報の保証。 また、地域の権限とされているのは、以下の項目である。@地域住民の自 然保護利害と結びついた問題の解決への参加、A自然環境の状態の評価と、 地域の天然資源勘定、B地域エコロジープログラム・自然保護施策の作 成と実施、C自然環境の状態を監視する自治体システムの組織化、D地 域における法人・自然人の活動の調整、E自然保護立法に違反した場合 の自然人・法人の活動の中止、F環境教育システムの組織化、住民に対す る必要環境情報の保証。
 このように、連邦・連邦主体・地域の権限とされている項目は多く の点で重なり合っており、その具体的な権限配分状況は、各個別法令に当たる必要がある。
 環境保護の意思決定においては、総じて、汚染分野の対策に第1のプラ イオリティをおき、農地侵食や森林伐採などの天然資源管理は二次的なようである。 地方の環境対策における重要な機関としては、連邦省庁の地方機関、地方政府の 環境保護部局、産業企業、科学研究機関などがあるが、一般に大きな力を有して いるのは連邦省庁の地方機関と産業企業であり、地方政府は予算・人員の関係か らその影響力は限られているのが普通である。意思決定手続きは複雑で遅々と しており、行政的・財政的理由からしばしば棚上げされ、また市民参加も極 めて限られているのが現状である。
 環境保護への資金供給の問題は、連邦・地方を問わず環境行政が抱えている最大のウィーク・ポイントの 1つであるが、現在多くの地方政府において、環境保護の主要資金源となっている のが、連邦主体・地域のエコロジー基金である。これは、汚染物質の排出に対して 課される環境汚染料を主たる財源とする基金であり、汚染料は、大よそ連邦にその10 %が、連邦主体に30%が、また地域には60%が配分される。

表1 修正環境保護法
第1章総則
1. 基本的な考え方 2. 自然環境保護についてのロシア連邦の立法 3. 自然環境保護の基本原則 4. 自然環境保護の対象 5. 自然環境保護の分野におけるロシア連邦の権限 6. 自然環境保護の分野におけるロシア連邦主体の権限 7. 自然環境保護の分野における地域自治機関の権限
第2章自然環境保護の分野における国家管理
8. 自然環境保護の分野において国家管理を行う執行権力機関 9. 自然環境保護の分野におけるロシア連邦の特別権限機関−活動調整者
第3章自然環境保護の分野における市民・社会団体の権利と義務
10. 自然環境保護の分野における市民の権利・義務 11. 自然環境保護分野における社会団体の権利・義務 12. 自然環境保護の分野における市民の権利の国家的保証
第4章自然環境保護の経済的メカニズム
13. 自然環境保護の経済的方法 14. 自然資源勘定とその生態学的意義 15. 自然環境保護措置の計画化・資金供給・資材機械補給 16. 各種自然資源(自然環境の対象)の利用権に対するライセンス交付 17. 廃棄物の投棄・倉庫収納・運搬・保管権へのライセンス交付 18. 各種自然資源(自然環境の対象)の利用協定 19. 総合的自然利用に対するライセンス交付 20. 総合的自然利用協定 21. 自然利用のリミット 22. 自然利用の支払 23. エコロジー基金 24. 自然環境保護の社会基金 25. エコロジー保険
第5章自然環境保護の分野におけるノルマ設定
26. 自然環境保護の分野におけるノルマ設定に対する基本的要求 27. 汚染物質の限界許容濃度とその影響水準のノルマチーフ 28. 自然環境に対する限界許容負荷ノルマチーフ 29. 汚染物質の限界許容排出量ノルマチーフ 30. 騒音・振動・電磁波その他有害な物理的作用の限界許容水準ノルマチーフ 31. 放射能による影響の限界許容水準ノルマチーフ 32. 農業・林業における農薬の限界許容適用量 33. 食品に対するエコロジー的要求
第6章エコロジー監査
34. エコロジー監査
第7章企業・機関その他組織の配置・企画・建設・再建・操業開始・運営時、また個々の資材・物質利用時の自然保護要求
35. 企業・機関その他施設の配置・企画・建設・再建・操業開始・運営時における一般的自然保護要求 36. 企業・機関その他施設の配置時における自然保護要求 37. 企業・機関その他施設の企画時における自然保護要求 38. 企業・機関その他施設の建設・再建時における自然保護要求 39. 企業・機関その他施設の操業開始時における自然保護要求 40. 企業・機関その他施設の運営時における自然保護要求 41. エネルギー施設の配置・企画・建設・再建・操業開始・運営に対する自然保護要求 42. 軍事・防衛施設の配置・企画・建設・再建・操業開始・運営時の自然保護要求 43. 農業関連施設の運営時における自然保護要求 44. 土地改良施設の運営時における自然保護要求 45. 都市その他居住区の配置・企画・建設・再建時における自然保護要求 46. 放射性物質の利用時における自然保護要求 47. 潜在的に危険な化学・生物学的物質の生産・利用時における自然保護要求 48. 農業・林業の化学物質利用時における自然保護要求 49. 有害な生物学的作用からの自然環境の保護 50. 産業・生活廃棄物の投棄に対する自然保護要求 51. 衛生・保護地帯の設定 52. 自然環境の劣化を引き起こす活動の停止 53. 大気オゾン層の保護 54. 騒音・振動・電磁はその他有害な物理的作用からの自然環境の保護 55. 自然保護要求の侵害に対する諸措置
第8章良好でない生態学的状況にある地域
56. 生態学的危機地域 57. 生態学的災厄地域 58. 生態学的危機・災厄地域の宣言と法的規制手続き
第9章ロシア連邦における自然保護区フォンド
59. ロシア連邦における自然保護区フォンド 60. ロシア連邦における自然保護区フォンドの管理 61. ロシア連邦における自然保護区フォンドの法的レジーム
第10章国家環境モニタリングと環境統制
62. 国家環境モニタリング 63. 自然環境の状態の国家的観測事業 64. 環境統制 65. 国家環境統制 66. 生産的環境統制 67. 社会的環境統制
第11章環境教化・教育、自然環境保護の分野における科学研究
68. 環境教化・教育の普遍性と連続性 69. 学校における環境規律の修得 70. 環境知識の普及 71. 自然環境保護の分野における科学研究
第12章自然環境保護の分野における法律違反、環境法違反によって引き起こされた損害の補償に対する紛争の解決と責任
72. 自然環境保護の分野における紛争の解決 73. 環境法違反に対する責任の種類 74. 環境法違反に対する行政的責任 75. 環境法違反によって引き起こされた損害の完全補償義務 76. 環境法違反によって引き起こされた損害の補償手続き 77. 自然環境の望ましくない作用により市民の健康・財産に引き起こされた損害の補償 78. 環境的に有害な活動の停止に関する訴訟要求
第13章国際協定
79. 自然環境保護の分野における国際協定


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