サハリン州は州知事に実質的な権限を付与し、行政権力を軸とする州の統合性を図ろうとしている。これにたいして南クリル地区は、州内にあって自立的な動きを保障できる自治制度の確立をめざしている。しかし現実には、地区そのものの規模が小さいために、自治といってもその固有の権限はかなり制約されてしまう。このため南クリル地区は、地区の存立基盤としての領土の保全を最優先の課題に設定するのに全力をあげている。 南クリル地区の立法・行政制度を紹介するまえに、社会・経済状況を概観しておきたい (11) 。1995年１月１日現在の総人口は8,302人、前年同月の13,302人と比較して5,000人減少している。割合にすると、37.5%も少なくなっている。この減少数は、たとえばクリル地区の396人、北クリル地区の301人と比べて際立っている。 1995年１年間の南クリル地区からの離島者数は3,257人にも達しており、この人数はクリル地区の1,239人、北クリル地区の430人と比較しても大きいことがわかる。確かに南クリル地区からの離島者は3,257人と多いが、1994年１年間の総数5,015人と比較すると、1,758人少なくなっている。ここで注目すべき点はむしろ、入植者数が増えていることである。1994年の入植者数は343人であったが、1995年には前年の3.0倍の1,115人に急増している（どの地域からの入植かは不明）。入植者数が増加した理由は、自然災害などで南クリル地区からの離島を余儀なくされた住民たちがサハリン本島などに移住してみたものの、職と住居の確保が困難なために再び南クリル地区に帰還してきたことである。離島者数から入植者数を引くと、1994年が4,672人であったのが、1995年には2,142人に縮小している。 次に1995年１月１日現在の勤労可能者人口は5,523人で、総人口の66.5%を占めている。この割合はクリル地区、北クリル地区と比較してもほとんど差はないが、南クリル地区の年金受領者は976人、総人口の11.7%も占めている。クリル地区の6.8%と比較すると1.7倍であり、南クリル地区では高齢者の人口比率が比較的に高いことがわかる。 次に、南クリル地区の輸出高を見ておこう。サハリン州政府が把握している統計では、1995年の輸出高は1,854,500ドル、前年比で4.1倍に跳ね上がっている。この増加率はクリル地区の1.6倍、北クリル地区の2.0倍と比較しても大きい。輸出品目はすべてが魚介類で、もっとも多かったのはエビの142,400ドル（全体の13%）であった。輸出先については不明であるが、サハリン州政府対外経済関係局のカチェルヌィー副局長は、輸出高の伸びの要因として日本との経済交流の拡大をあげた (12) 。
(1) 南クリル地区の存立基盤
南クリル地区では、1996年10月に地区憲章が発効している。州議会内でサハリン州行政府を代表する職（サハリン州議会内州行政府代表者）にあるヴォーロフの話では、1996年10月の時点でユジノサハリンスク市と約半数の地区が憲章を採択している。筆者はすべての地区憲章を入手できたわけではないが、便宜上、ユジノサハリンスク市憲章と比較しながら、南クリル地区憲章の内容の特徴を２点だけ浮き彫りにしたい。
まず一つめは、南クリル地区の存立基盤としての領土の特定が地区憲章の冒頭に掲げられている点である。地区の総面積は185,609ヘクタール（地区憲章５条）、そのなかの120,920ヘクタール、割合でいえば65.1%が、地区の所有地と定められている。その内訳は「森林」の81,357ヘクタールがもっとも広く、「農業用地」の13,093ヘクタール、「宅地」の2,950ヘクタール、「工業･通信･道路のための土地」の2,518ヘクタールが続いている（地区憲章５条）。地区憲章には全面積の65.1%が地区所有地と明記されているが、実際の土地分割では1998年４月現在、20.1%（それでも18自治体平均の10.4倍）となっている。連邦の所有地は森林と国防関連地を中心に79.8%を占めている。他方で州の所有地は割り当てられておらず、私有地は0.08%、私有者数は583人となっている (13) 。このように連邦の所有地と南クリル地区所有地と私有地を特定する反面、サハリン州所有地を認めないことで、南クリル地区は日本との領土交渉では連邦政府と連携し、サハリン州に主導権を奪われることのないようにしているのであろう。
南クリル地区憲章の特徴をもう一つ指摘するならば、ユジノサハリンスク市憲章には市は「サハリン州を構成する」と規定されている（ユジノサハリンスク市憲章１条）のにたいして、南クリル地区憲章には地区がサハリン州の構成部分と記した箇所はないという点である。加えてユジノサハリンスク市憲章には、「サハリン州政府との間で権限分割を盛り込んだ協定と合意を締結」し、「州発展計画の作成と実施に参加する権利を有する」（市憲章69条）と書かれているが、南クリル地区には州政府との権限分割についても触れていない。このように南クリル地区がサハリン州との関係を積極的に規定しようとしない理由は、サハリン州の構成体であると明記することで、南クリル地区の自治が抑制されることを警戒しているからである。同時に考えられるもう一つの理由は、日本との将来の対外関係を見据えてできるだけ、いわば自由な身でいるのが得策とみているからであろう。
地区の存立基盤に領土を掲げている南クリル地区憲章において、地区境界線の画定方法がどうなっているかは興味深いテーマである。地区境界線の変更は「サハリン州国家機関、または地区住民、または地区議会が発意」し、「サハリン州国家機関がおこなう」ことになっている（地区憲章９条）。州国家機関とは具体的にどの機関のことを指しているのか不明であるが、いずれにせよ「直接に表明される住民の意思を必ず考慮する」と記されている（地区憲章９条）。ここでは確かに住民の意思を確認する方法として地区民投票の実施を条件として課していないが、その実施は制度化されており（地区憲章14条）、地区境界線の変更問題では以下の二つの要件のどちらかを満たした場合、実施されることになる。一つめは、「地区議会議員の３分２以上が本会議で賛成」した場合。もう一つは、「地区民投票に参加できる権利を有している市民の２%以上の要求」があった場合（地区憲章52条）。(2) 南クリル地区の立法、行政機関
ここで注意を払いたい問題点は地区民投票への参加者の資格であり、南クリル地区に居住する一般的な有権者のほかに、次の三つの要件のひとつを満たせばだれでも参加が認められることである。一つめは「地区内に住んではいなくても、地区内に不動産を有し、不動産税を支払っており、地区行政機関に参加を申請し、認められた人」。二つめは「独立国家共同体の国籍を有し、地区内の個人所有の家屋、または賃貸アパート、または宿舎に住んでいる人とその家族」。この場合、「私用または公用での一時的な滞在を除いて、地区内での居住期間に関係はない」。三つめは、ロシアまたは独立国家共同体の構成国の住民でなくても「申請書を提出し、地区議会の議決があれば」参加できる（地区憲章13条）。
このように地区民投票への参加者をできるだけ多くしようとしており、南クリル地区に駐留する軍人も含まれる（1998年１月現在エトロフも含む北方四島には1,300人が駐留）。加えて将来、南クリル地区で土地の私有化が大規模にはじまれば、地区以外の人々の参加者も増えるかもしれない。さらに先の三つめの規定によれば、旧ソ連諸国以外の外国人、たとえば日本人にも参加の機会が開かれているということになる。もっとも地区議会の許可が必要であり、参加希望者がどのような意思をもっているかが事前に審査されることになるかもしれない。南クリル地区に住む有権者は6,000人前後であり、この人数は州全体の有権者数のわずか1.2%を占めるにすぎないために、当面は地区に関わる人をできるだけ多く参加させ、地区民投票のもつ意味を高めたい意向のようである。
次に、地区民投票の結果の公表とその効力について触れておく。「地区民投票で採択された決定は、いかなる国家機関、行政官、代議機関の承認も必要としない。採択された決定と投票結果は、投票日から５日以内に『ナ･ルベジェ』紙で公表」され、「決定を変更、または無効にするには、新たに地区民投票を実施」しなければならない（地区憲章52条）。補足であるが、南クリル地区では制度的には地区民投票の実施を認めているのにたいして、ユジノサハリンスク市ではその実施を記した規定はない。制度的に地方自治が語られても、ユジノサハリンスク市のように市民投票の実施に前向きでないところもある。
地区住民の「代議機関」である南クリル地区議会は７人の議員から構成され、任期は２年間である（地区憲章16条）。地区議会の定例会は通常、「３カ月に１度以上」の頻度で開催され、臨時会も含めて定足数は「全議員の３分の２以上」となっている。本会議の議題については事前に、「非公開も可能な作業会議」で審議される（地区憲章24条）。議員たちはその時々の状況に応じて「常設委員会」（地区憲章25条）、さらには「議員グループ」と「任意の政党に従属、または政党の利益に沿った会派」も結成できる。グループと会派を設立するには、「３人以上の議員」の参加が条件となっている（地区憲章22条）。②南クリル地区長とスタロスタ
議員の基本的な活動は本会議の場で展開され、「地区議会の権限にかかわる事項について決議を採択」する。なかでも「地区予算」「地区税」「地区公有財産」「発展計画」「地区法案の提出」は、地区議会の専管事項となっており（地区憲章26条）、その決議は「すべての企業、組織、役職者、市民が執行する義務を負っている」（地区憲章23条）。議会は地区法の採択という立法機能を有すると同時に、地区法の実施にたいする「監視活動」も行う（地区憲章29条）。その活動は、「すべての自治機関とその役職者の活動」から「地区内に存在する、さまざまな所有形態の企業、組織、施設の活動にも及ぶ」。監視機能の強化のために「専門家も加わった特別監視委員会」が創設され、その活動成果については地区議会の本会議で報告されることになっている（地区憲章29条）。
このように地区憲章には地区議会の権限が明記されており、一見、重要な事項が盛り込まれているように思える。しかし後に言及するが、地区予算の作成や地区税の制定といってもその規模は小さく、実際には地区議会の役割は大きいわけではない。加えて、議員定数７人という少数議員の間でどれだけの意見の差異が明らかにできるかは定かではない。推測になってしまうが、全会一致が暗黙の了解事項になってしまい、政策論争という議会の本来の活動は形骸化していることも考えられる。
南クリル地区の執行機関の最高責任者は、地区長 《мэр района》である。彼は住民の直接投票によってえらばれ、任期は２年間である。地区議会は地区長にたいして不信任を表明できず、彼を解任できるのは地区民投票だけであり、その指導力は制度的には手厚く保障されている。
地区長の裁量権の特徴は独自の判断で「決定と命令」を発表することができ、さらに「いかなる問題についてでも、議案を地区議会に提出できる権利」を有していることである（地区憲章40条）。注意を払いたいのは「いかなる問題についてでも」と書かれている点であり、「地区議会の専管事項以外」のすべての問題に地区長の権限が及ぶことになっている（地区憲章31条）。地区長の権限を敢えて厳密に規定せず、逆にその役割を広範なものにしている。これとは対照的なのが地区議会の権限であり、先に紹介したようにその内容を規定することで、逆に活動範囲を狭めている。
地区長の活動を支えるのは、執行機関である。地区長は自分の権限で副長を任命でき、1996年10月現在で２人が就任している。地区長は自分の権限の一部を、副長に委任できる（地区憲章32条）。地区長と副長が執行機関の指導部であり、部局には1996年10月現在24人の職員が勤務しているが、職員の補充方法についての規定は設けられていない。これにたいして、たとえばユジノサハリンスク市では、職員の補充に競争試験の制度が採用されている。南クリル地区行政府の部局には、基本的には、「財政経済活動部門」と「日常公共サービス部門」があり、各部局の責任者は地区長が任命する（地区憲章33条と34条）。執行機関には、地区長または副長の合意のもとでの審議会を創設できる。もし部局の行為が地区議会の決議と地区長の命令に反する場合には、地区議会または地区長はそれを無効にできる（地区憲章34条）。
ところで、南クリル地区はユジノクリリスク町（クナシリ）、クラボザヴォド村（シコタン）、マーロクリル村（シコタン）、ゴロヴニノ村（クナシリ）の四つの区域から構成されている。各区域には執行機関が設置されており、その長はスタロスタと呼ばれている。立法機関は設置されていない。「執行機関の内部の組織構成と担当分野については、スタロスタが住民の利益に沿って自由に」決め、「権限の範囲内で問題を自由に解決」できる。スタロスタには、「南クリル地区議会への提案権」が与えられている（州憲章36条と37条）。しかしスタロスタの本当の任務は、南クリル地区長の決定が実施されているかどうかを「監督する」ことにある（地区憲章37条）。