ТРЕТЪЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Copyright (c) 1998 by the Slavic Research Center. All rights reserved.

ВВЕДЕНИЕ

Издание настоящего сборника является частью комплексного трехгодичного исследовательского проекта "Изменение славяно- евразийского мира" (1995-1997), который финансировало Министерство науки и образования Японии. Одной из многочисленных групп, задействованных в этом проекте, был наш коллектив, специализировавшийся в области "политической культуры и местного самоуправления славяно-евразийских стран".
Принятие Федерального Закона "Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЭМСУ) в августе 1995 г. было ключевым событием в ходе государственного строительства в пост-коммунистической России. Оно ускорило процессы принятия региональных зйкояов о местном самоуправлении и разработки уставов городов и районов. К моменту издания настоящего сборника (март 1998 г.) большинство российских городов (согласно прежней терминологии, городов областного, краевого и республиканского подчинения) и районов уже приняли свои уставы. Вслед за вступлением в силу Конституции РФ и региональных уставов, с принятием муниципальных уставов завершился, пусть формально, процесс восстановления государ- ственного строя России, разрушенного в результате насильственнои ликвидации Советов народных депутатов в 1993 г.
Однако этот ключевой закон, ФЭМСУ, до сих пор не вызывает к себе должного научного интереса ни в России, ни за рубежом. В России со времен разработки этого закона вышли в свет, в основном, только труды правоведческого или чисто нормативного характера1. На Западе только в последнее время ученые начали признавать значение субрегиональных учреждений в деле государственного строительства России. Авторы же настоящего сборника, ученые из трех стран и работник Миннаца РФ, работающие над темой развития местного самоуправления в России, но предпочитающие нормативной риторике научный метод, начали сотрудничать с целью проведения всесторон- него и междисциплинарного анализа российского законодательства о местном самоуправлении еще в 1995 г., содействуя упомянутому проекту "Изменение славяно-евразийского мира". Настоящий сборник яв- ляется результатом более чем двухлетней совместной работы. Однако нужно подчеркнуть, что ни авторы, ни редактор не старались "сойтись во мнениях", поэтому мнения, представленные в разных частях (в том числе, в этом введении) сборника, отражают только взгляды конкретных авторов. Более того, работы, включенные в этот сборник, были написаны в разное время: работа Джона Янга - осенью 1995 года, работы Александра Николаевича Широкова, Виталия Фионовича Абрамова, и Кимитака Мацузато (глава б) осенью 1996 года, работа Сергея Ивановича Рыженкова - весной 1997 года, а вторая работа Мацузато (глава 1) - весной 1998 года.
В главе 2 А.Н.Широков, сотрудник Миннаца, подробно описывает новые законодательные условия для. местного самоуправления, созданные федеральным законом МСУ. Особое внимание Широков уделяет проблемам обеспечения хозяйственно- финансовой (диспозитивной) деятельности органов местного самоуправления. В этой главе анализируется также взаимосвязь между ФЗМСУ и законами частноправовых отраслей, такими как Гражданский кодекс, земельное законодательство, и т.д.
В главе З В.Ф.Абрамов, один из ведущих специалистов по истории российских земств, кратко суммирует земский опыт России. Он положительно оценивает своеобразное "резделение труда" между земствами и государственной администрацией в период царизма, которое давало возможность земствам сосредоточиться на социально- хозяйственных вопросах и, тем самым, поднять гражданскую активность2. Согласно Абрамову, земства служили контрастом и западноевропейской идее муниципалитета, обслуживающего, в основном, потребности городского хозяйства,3 и Советам, построенным на принципе соподчиненности. Абрамов удачно провел параллель между дореволюционной и современной дискуссиями о многоуровневости местного самоуправления. Он опровергает мнение, что якобы принцип соподчиненности между разными уровнями муниципальных образований является атрибутом многоуровневой системы местного самоуправления4. Во время подготовки ФЗМСУ позиция Абрамовамогла бы быть мощным противовесом попыткам уничтожения районного самоуправления. Но и теперь его мнение актуально, так как в ходе реализации ФЗМСУ распространился другой вид одноуровневон системы - районное одноуровневое самоуправление, упраздняющее выборность должностных лиц местных органов сел и поселков. Единственное, в чем невозможно согласиться с Абрамовым, так это в том, что одноуровневость и т.н. "поселковый принцип", заложенные в основу ФЗМСУ, есть модель, принятая Европейской хартией о местном самоуправлении. Скорее, эти принципы соответствуют американской модели формирования местного самоуправления5.
В главе 4 Джон Янг, доцент университета Северной Британскон Колумбии (Канада), анализирует историю законодательтва России по местному самоуправлению, начиная с Закона СССР 1990 года "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" и до принятия ФЗМСУ в 1995 г Янг последовательно вводит три аналитических понятия - взаимосвязь, автономность и возможности. Его акцент на "возможности", т.е. на реальный потенциал местных сообществ, имеет много общего с подходом А.Н.Широкова.
Согласно мнению Янга, в ходе подготовки Закона РСФСР о местном самоуправлении в 1989-1990 гг. уже можно было наблюдать столкновение двух идей - самостоятельного определения местными сообществами формы внутренних административных структур органов самоуправления ("принцип самоорганизации" или по-английски "home rule") и освобождения этих органов от существующей систе- мы "влияния" путем насаждения самоуправления "сверху". Хотя Янг рассматривает период до принятия ФЗМСУ, на основе его анализа можно сделать предположение, что старый добрый "принцип самоорганизации", предписанный этим законом, приведет к легитимизации существующей структуры власти, т.е. усиленной исполнительной власти. Но произошло еще печальнее, чем можно было предположить. Во многих регионах в ходе подготовки муниципальных уставов даже городские и раионные администрации не имели права решающего голоса, и, как правило, ими выносились на референдумы такие уставы, какие "спускались" региональным руководством. Иначе говоря, вопреки ФЭМСУ на практике работала не американская модель с принципом "home rule", а германская (ФРГ), согласно которой кажцая Земля (т.е. субъект Федерации) определяет внууреннiою структуру органов самоуправления, находящихся в пределах своей территории6. Однако если в ФРГ эта структура определяется законами Земель, то в России - часто неопубликованными распоряжениями и "консультациями", исходящими от региональных администраций в адрес районных и гбродских администраций. В этом случае население почти не имеет возможности влиягь на процесс создания окончательного варианта проекта устава.
Результатом этого явилось‚по мнению С.Рыженкова,дальнейшее развитие процесса огосударствления местного самоуправления после 1995 г. В главе 5 Рыженков, вероятно, впервые в историографии подробно проанализировал процесс реализации ФЗМСУ в регионах. Он акцентирует внимание на процессе "взаимного делегирования полномочий" между государственными (в частности, региональными) и местными органами власти, вследствие которого функциональные границы между государством и органами местного самоуправления снова стали размыты и возникла система чем-то напоминающая советскую.
Кроме того, Рыженков отмечает стремление региональных властей к культивированию комитетов ТОС (территориально- общественного самоуправления). Подобно тому, как несколько лет назад Администрация Президента РФ стремилась поставить региональные администрации "между молотом и наковальней" путем искусственного содействия органам местного самоуправления (особенно в региональных столицах), теперь региональные администрации, переняв опыт, проводят ту же политику в отношении органов местного самоуправления, порой даже попросту подменяя их комитетами ТОС После проведения полевых исследований по г. Москва, японский ученый-юрист Масатака Такэмори (профессор Токийского муниципального двухгодичного института) отмечает опасные попытки чиновников города затуманить понятие "местное самоуправление и понизить роль самого местного самоуправления под предлогом того, что ФЗМСУ акцентирует внимание на "формах прямого волеизявления граждан", таких как сход граждан, референдум и ТОС7. Если это не является давно известной нам тактикой по сокрытию административной вертикали за "гражданской активностью", проявляющейся, как правило, при решении бытовых проблем8, то надо искать корень этого явления в искаженном самосоз нании россиян, искусственно отягощенном комплексом пост- тоталитаризма. Однако, проводя неоднократные полевые исследования по вопросам управления в городах, районах и единицах ТОС России, я не раз убеждался в том, что в российском обществе гражданская активность по бытовым вопросам (т.е. "вопросам местного значения") всегда была, есть и будет намного выше чем в т.н. цивилизованных, т.е. индивидуализированных обществах. Проблема в том, что - как доказывает Джон Янг (глава 4) - в России всегда отсутствовала сис- тема четко структурированных и компетентных местных органов влас- ти, защищаемых судом.
Поэтому, не только акцент на прямое волеизъявление граждан, но и "поселковый принцип" и "принцип самоорганизации", а короче, основная понятийная система ФЭМСУ, в основе которой - пост- тоталитарный комплекс россиян, не может не действовать в направлении деструктурирования местных органов. В таких условиях цементировать управление могли только официальная и неофи- циальная вертикали региональных и местных администраций. Поэтому я не могу согласиться с мнением (если таковое есть), что ФЭМСУ хорош, но в ходе реализации в регионах была искажена его суть. Этот закон был следствием неверного понимания причины неудачи внедрения местного самоуправления в России, и поэтому он не мог препятствовать ни отклонениям при реализации в регионах, ни существующей тенденции губерйаторизации и огосударствления местного самоуправления.
В главе б я сравниваю историю местного самоуправления в Японии после Революции Мэйдзи (1868) и в России - после введения земств (1864). Считаю, очень важно проанализировать разные системы местного управления, существовавшие в российской истории, в том числе советскую, в контексте международной типоло- гии (континентальный или англосаксонский тип; система каунсила (council system)9 или система "сильного мэра"; многоуровневость или одноуровневость; типология по административно-территориальному делению и т.д.). По причине недостаточной страноведческои подготовки, многие российские ученые-юристы в состоянии формулировать направление пост-коммунистических местных реформ только как "от чего-то недемократичного к чему-то более демократичному"10. Не нужно доказывать, что такой подход не только скучен в научном плане, но и бесполезен на практике. В главе 5 настоящего сборника Рыженков точно охарактеризовал реакцию региональных руководителей на обсуждение проекта ФЗМСУ в центре: "Регионы не слишком активно пытались воздействовать на центр с целью публичного отстайвания своих интересов - региональных руководителей удовлетворяла ситуация многословной дискуссии в центре, неопределенные и вариативные нормы на уровне общих принципов организации местного самоуправления, так как в результате они получали зоны свободы для самостоятельной деятельности в сфере реформы местного самоуправления". Поэтому деформация идей ФЗМСУ на региональном уровне является не столько победой регионального авторитаризма, сколько поражением слабой науки.
Саппоро, Март 1998 г


Кимитака Мацузато
Доктор юридических наук
Доцент Центра славянове дения
ири университете Хоккайдо