ТРЕТЪЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Copyright (c) 1998 by the Slavic Research Center. All rights reserved.


Глава 6

РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ЯПОНИИ и РОССИИ

Сравнительный очерк

Кимитака Мацузато

I. Развитие местного самоуправления в Японии
после революции Мэйдзи (1868)

Три года спустя после революции Мэйдзи - в июне 1871 года -правительство Японии упразднило по всей стране феодальные княжества, заменив их 305-ю губерниями1. К ноябрю того же года новые губернии укрупнились и их число сократилось до 75. Это изменение было произведено с учетом исторического расположения губерний древнего времени и было вызвано необходимостью сделать размер административно-территориальных единиц адекватным. Так как число губерний в нынешней Японии - 47, то можно сказать, что территориальное разделение верхнего слоя местных учреждений, в отличие от изменений деления базового слоя самоуправления (то есть городов, поселков и сел, о которых речь пойдет ниже) оказалось довольно стабильным в течение нового и новейшего времен.
В 1872 году правительство ввело искусственные территориальные административные единицы - “районы”, которых насчитывалось по стране 7.699 в то время, как число сельских общин в конце феодального периода (1834) было 63.562. Однако презрительное отношение правительства к существующим единицам крестьянского самоуправления в соединении с беспощадной налоговой политикой вызвало волнения крестьян в некоторых местах страны, и правительство было вынуждено примириться с традиционными поселками и селами.
В 1878 году были приняты три закона, регулирующие местные учреждения: 1) закон о разделении уездов, районов, поселков и сел; 2) правила о губернских собраниях (думах); 3) правила о местных налогах.
Вскоре, отражая подъем “Либерально-демократического движения” того времени, губернские думы превратились в форумы для анти- правительственных выступлений. В виду этого правительство ограничивало некоторые виды деятельности губернских дум: оно запретило гласным дум контактировать с гласными других губерний и принимать к обсуждению проблемы, касающиеся “большой политики”. (Напомним, что подобные шаги были предприняты и царским правительством по отношению к земствам в России.) С другой стороны, увлечение губернских гласных политикой ускорило процесс введения местного самоуправления европейского типа. Тогдашний министр внутренних дел Аритомо Ямагата, вместе с некоторыми прусскими советниками правительства, считал, что ответственность, сопровождающая местное самоуправление, отвлекает местных руководителей от абстрактных споров. Кроме того, предполагалось, что такие стратегически важные для государства учреждения, как местное самоуправление, должны сформироваться до введения имперского парламента, которое ожидалось в 1891 году, чтобы эти учреждения подготовились при полной правительственной инициативе.
Законы “Об учреждениях городов, поселков и сел” и “Об учреждениях губерний и уездов” были приняты в 1888 году и 1890 году соответственно. Этими законами определилась основная структура японского местного самоуправления, и прежде всего, его трехслойность (см. картина 1).
Картина 1. Территориальная структура местного самоуправления
Японии по законам 1888 г. и 1890 г.

Однако это было механическим копированием прусской системы, игнорирующим условия Японии. Ведь японские уезды, в отличие от прусских уездов (Кrеis), уже во время феодализма потеряли управленческую функцию, которую искусственно восстановил закон 1890 года. Так как японские губернии по размеру намного меньше прусских земель, а японские села крупнее прусских общин, не было необходимости в содержании мезоструктуры между верхним и базовым слоями самоуправления. Кроме того, социальный вес японских землевладельцев был значительно меньше веса прусских юнкеров, так что уездное самоуправление Японии не находило социальную базу для своего существования. В самом деле, уездное самоуправление играло самую скромную роль и было упразднено в 1923 году. После этого японская система местного самоуправления стала двухслойной.
При выборах городских гласных избиратели (которыми могли быть только плательщики определенной суммы налога) делились на три курии, а при выборах поселковых и сельских гласных на две. Губерские гласные избирались не населением, а городскими и уездными гласными. Эта косвенная выборная система, похожая на Советскую систему до 1937 года, существовала только девять лет и была заменена системой прямых выборов. Что касается избирательного права при выборах городских, поселковых и сельских дум, то всеобщие выборы мужским населением были введены в 1926 г., отражая демократизацию японского общества после Первой мировой войны.
Губернаторы назначались правительством. Мэры городов назначались министром внутренних дел из трех кандидатов, рекомендованных городскими думами. Мэры поселков и сел избирались соответствующими думами из числа полноцензового населения данных поселков и сел. В 1926 году мэры городов тоже начали избираться городскими думами. Иначе говоря, все виды базового самоуправления довоенной Японии приняли систему каунсила (council system), в которой исполнительный орган избирается представительным органом.
Законы 1888 года и 1890 года усилили континентальный характер местных учреждений Японии. Значительная часть государственных функций поручалась городам, поселкам и селам. Зато они были поставлены под сильный контроль Министерства внутренних дел и губернаторов. Министр внутренних дел даже обладал полномочиями распустить местные думы.
В общем, губернии представлялись скорее как единицы государственного управления, чем как единицы широкомасштабного самоуправления в то время, как города, поселки и села считались полноценным местным самоуправлением.
Система, основанная законами 1888 года и 1890 года, продолжала действовать вплоть до коренной реформы местных учреждений после Второй мировой войны. Однако, несколько раз в этих законах проводились поправки, нацеленные на децентрализацию в рамках Конституции Мэйдзи, расширение полномочий местных представительных органов и расширение избирательного права. Исключением явилась реформа 1943 года, которая, отражая потребности мировой войны, снова централизовала систему местного управления.
После поражения Японии во Второй мировой войне новая Конституция определила местное самоуправление как составную часть демократии. В 1947 году был принят новый закон о местном самоуправлении, который и ныне действует. Не затрагивая широкого спектра демократизации местных учреждений Японии после войны (так например, предоставление избирательного права женщинам, введение различных видов референдумов и упразднение Министерства внутренних дел), отметим лишь что и губернаторы, которые назначались до войны, и мэры, которые избирались до войны местными думами, стали избираться населением.
На начальном этапе обсуждения местных реформ Министерство внутренних дел Японии, которое еще не было упразднено, настаивало на опосредованных выборах губернаторов и мэров представительными органами и сопротивлялось оккупационному руководству американского генерального штаба, требующему прямых выборов глав исполнительных органов населением. Вскоре, однако, само Министерство внутренних дел признало, что система “сильного губернатора и мэра” не так уж плоха для того, чтобы сохранить административную вертикаль. В самом деле, несмотря на радикальность местных реформ после войны, основные характеристики континентального типа местного управления не изменились. Была сохранена система поручения государственных функций органам самоуправления. Кроме того, хотя и было заявлено равноправие между губернским самоуправлением (которое превратилось в полноценное самоуправление) в качестве широкомасштабного самоуправления и городами-поселками-селами в качестве базового самоуправления, губернаторы продолжали играть определенную роль по надзору за деятельностью городов, поселков и сел.
В начале 1950 года, отражая начало “Холодной войны”, акцент местных реформ перешел от “демократизации” к “эффективности” и “экономности”. Примером этого является полицейская реформа. Новый закон о полиции, принятый в 1947 году, ввел муниципальные полиции для всех городов и для поселков и сел с населением больше 5.000. Однако из-за нехватки финансовых возможностей у муниципалитетов, уже в 1954 году восстановилась централизованная система полиции.
В итоге проведенного выше анализа нужно констатировать, что история местных учреждений Японии является относительно удачным примером функционирования континентальной системы. Делегирование государственных функций позволяет самоуправлению, в отличие от муниципалитетов англосаксонского типа, подготавливать и исполнять долгосрочные и комплексные проекты социально-экономического развития регионов и мест. Всенародно избранные губернаторы пользуются достаточным авторитетом для того, чтобы договариваться с центром. Тем не менее, многочисленные вмешательства и регламентация со стороны министерств все больше и больше проявляются как источник неэффективности управления. Самостоятельные финансовые источники муниципалитетов покрывают только 30% их расходов, а остальная часть покрывается различными видами трансфертов. После 1993 года правительством и парламентом Японии принимаются мероприятия для дальнейшей децентрализации местного управления.
II. Реформы в России в сравнении с реформами в Японии

Таблица 1 указывает, во-первых, непоколебимую приверженность японского правительства континентальной системе и, во-вторых, успешное внедрение “сильных губернаторов и мэров”, избираемых населением, после Второй мировой войны. Сравнение с таблицей 2 впечатляет повторными резкими систематическими переменами местных учреждений России, хотя тут нужны некоторые оговорки. Как показано в таблице, в пореформенной России губернаторы были обязаны наблюдать за всеми сферами земского хозяйства. В реальности, однако, между губернаторами и земствами сложилось разделение труда: земства специализировались в таких творческих социально-хозяйственных сферах как медицина, образование, ветеринария, агрономия и помощь кооперативам. В этих сферах работы надзор губернаторов, как правило, был формален. Вот почему автор считает местные учреждения пореформенной России “в действительности англосаксонскими”.
Таблица 1. Обзор развития местного самоуправления Японии


Законы 1888 г. и 1890 г. Закон 1947 г.
Отношения между
государством и органа-
ми самоуправления.
Континентальный тип
Отношения между
представительным
и исполнительным
органами самоуправ-
ления.
Губернаторы назначались.
Мэры избирались предста-
вительными органами
(система каунсила).
Система “сильных
губернаторов и мэров”.
Оба избираются
населением.

После распада однопартийных Советов (1991 г.), которые являлись крайней формой континентального типа, федеральная власть, не веря в лояльность регионов и субрегионов, открывала собственные органы по таким стратегическим делам, как налогообложение, занятость, приватизация и т.д., вплоть до районного уровня. Однако, процесс “дефранцизации” местных учреждений в современной России чрезвычайно противоречив и изменчив.
Таблица 2. Обзор развития местного самоуправления России


При царе. При социа-
лизме.
После 1991 г.
до октябрьских
событий.
После
октябрьских
событий.
Отношения между
государством и
органами самоуправ-
ления.
Формально
континен-
тальный, но
действитель-
но англосак-
сонский тип.
Континен-
тальный тип.
Ослабление
континен-
тального
типа.
Ослабление
континен-
тального
типа.
Регионы
решают
сами.
Отношения между
представительным
и исполнительным
органами самоуправ-
ления.
Система каунсила. По закону,
“сильный мэр“.
На самом деле,
мэры назна-
чались.
До 1996 г. мэры
назначались.
По Закону
1995 г. есть
выбор, но в
реальности,
везде “силь-
ные мэры“.

Во-первых, большинство работ, исполняемых федеральными служащими, имеют только местное значение. В этом случае федеральные служащие “функционально” подчиняются местным властям. Во-вторых, если главы районных администраций являются “долгожителями” (то есть бывшими первыми секретарями райкомов КПСС или председателями исполкомов), то они могут оказать неформальное влияние на федеральных служащих на местах. В-третьих, обсуждаются некоторые контрреформы: например, возвращение налоговых инспекций местным администрациям, то есть бывшим исполкомам.
Конституция Российской Федерации 1993 года и федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее ФЗМСУ), принятый в 1995 году, не разрешили, а наоборот ухудшили эту путаницу. Конституция разделила государственные и муниципальные учреждения сугубо горизонтально: до областей и республик - государство, ниже этого - местное самоуправление. При таком концептуальном подходе представляется необходимым принятие континентальной системы. В самом деле, в п. 2 ст. 131 Конституции определено: “органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству”. Однако ни Конституция, ни ФЗМСУ не конкретизировали, что такое “передача средств” и “подконтрольность”. В результате получилась не континентальная, не англосаксонская, а внутренне противоречивая, совершенно розъединенная система управления.
В этих условиях становится понятно, почему субъекты Федерации начали “разбираться с самоуправлением” сами. Среди таких попыток в регионах свердловский эксперимент можно считать самым “передовым”. Там областная администрация разделила область на шесть административных округов, которые во главе с назначенными губернатором их начальниками отвечают за ведение огромных кругов государственных полномочий, предписанных статьями 71 и 72 Конституции РФ. После завершения этой реформы у местного самоуправления на уровне традиционных городов и районов останутся только мизерные функции. С другой стороны, однако, управляющий делами аппарата Свердловской областной администрации справедливо отмечает: “Ведь местное самоуправление отделено от государственных органов, мы можем опротестовать его деятельность только в судебном порядке. Что же, губернатору судиться что ли с каждой районной администрацией, которая, получив деньги на зарплату учителей, направила их на другие нужды?”2
Что касается отношений между представительным и исполнительным органами местного самоуправления, то “принцип самоорганизации”, предписанный в ФЗМСУ (то есть свобода выбора внутрених структур органов местного самоуправления)3 оказался камуфляжем тенденции усиления исполнительной власти, ведь в ходе принятия муниципальных уставов подавляющее большинство муниципалитетов приняло систему “сильного мэра”.
Теоретические и эмпирические исследования поддерживают гипотезу, что президентская система (на местном уровне - система “сильного мэра”) менее надежна для консолидации демократии. В отличие от парламентарной системы (на местном уровне - системы каунсила), президентская система позволяет руководителям, уже потерявшим авторитет, оставаться у власти, часто проводит к конфронтации между двумя легитимными властями, стимулирует менталитет типа “победители берут все”, мешает развитию партийной системы. Согласно исследованию Алфреда Степана и Синди Скача4, среди 48 развивающихся стран, которые прошли не меньше года при демократическом правительстве в течение 1973-1989 гг., у стран с президентской системой вероятность возникновения государственного переворота более, чем в два раза выше, чем у стран парламентарных. Среди стран, которые приобрели независимость в течение 1945-1979 гг., 15 из 41 страны с парламентарной системой остались продолжительно демократичными в 1980-1989 гг. в то время, как ни одна страна из 36, принявших президентскую систему, не могла оставаться демократичной до указанного периода. Опыт России в 1991-1993 гг. добавил еще один трагический пример анализу Степана и Скача. Вот почему Европейская хартия считает систему каунсила более надежной формой местного самоуправления.
С другой стороны, не исключено, что система каунсила склона к чрезвычайной децентрализации, что было проиллюстрировано ситуацией в СССР после республиканских и местных выборов весной 1990 года. В царской России и довоенной Японии (в 1888-1947 гг.), которые приняли систему каунсила, децентрализация не происходила потому, что рядом с органами местного самоуправленя функционировала государст- венная администрация, построенная на принципах “назначения сверху”. Децентрализация не происходила и в СССР до 1990 года потому, что рядом с советами функционировала централизованная структура КПСС. Поэтому, когда власть КПСС была потеряна, то ее функция была заменена системой “сильного мэра”, удобной для сохранения административной вертикали.
Для того, чтобы подвести итоги, напомним мнение канадского политолога Джона Янга5. Он отметил, что уже в ходе обсуждения Закона о местном самоуправлении РСФСР, принятого в 1991 года, обнаружились “бартерные” отношения между “принципом самоорганизации” и стремлением к законодательному урегулированию отношений между государством и самоуправлением, между представительным и исполнительным органами самоуправления. Иначе говоря, “принцип саморганизации” не всегда оказывается более демократичен. Если дадим органам местного самоуправления свободу выбора, то это часто заканчивается легитимацией уже существующего баланса сил. Именно поэтому японский закон о местном самоуправлении 1947 года и российский закон о местном самоуправлении 1991 года, вместо “принципа самоорганизации”, приняли четкую позицию “насаждения демократии сверху”. В российском контексте после октябрьских событий 1993 года отсутствие фундаментальных концепций (континентальная или англосаксонская; каунсил или “сильный мэр”) могло закончиться ратификацией усиленных региональной и исполнительной властей, как это в самом деле случилось. По-видимому, российские законодатели, в отличие от японских, не сумеют артикулировать, что континентальная система более подходящая для своей страны. По-видимому, российские законодатели еще одержимы давно устаревшим на западе мифом - “Великобритания - родина местного самоуправления”6. Отметим, что именно отсутствие в России системы официального контроля сверху, имеющего законные основания, рождало и рождает гипертрофию “партий”, интегрирующих государство “из тени” (раньше - КПСС, теперь - “партия власти”, вернее “партия администраций”).
Вернемся к теме, с которой мы начали эту работу: административно-территориальное разделение. Перепись 1897 года показала, что в Европейской России существовали около 105.000 сельских общин в то время, как число сельских общин в Японии 1834 года было 63.562 (причем, Хоккайдо еще не было колонизировано). Учитывая пространственный фактор, легко узнать чрезвычайную малонаселенность русской деревни и рассыпанность русских сел. Нынешние сельские округа сформировались, как правило, на основе “блоков” села и деревень7, которые функционировали как социальные, хозяйственные и бытовые единицы крестьянской жизни в дореволюционной России. В результате, нынешние сельские округа по площади меньше дореволюционных волостей. Нынешние районы равняются территориально и функционально дореволюционным “участкам”, хотя последние вводились только факультативно по отношению с земскими начальниками и земской медициной, ветеринарией и агрономией. В результате, нынешние районы, по площади, больше дореволюционных волостей и меньше дореволюционных уездов. Укрупнение сельсоветов было почти постоянной политикой советского правительства (самое известное проводилось при Хрущеве). Волости тоже укрупнились в течение 20-х годов этого столетия. Накануне упразднения волостей в конце 1920-х годов они уже достигли размера районов.
Как указано выше, правительство Мэйдзи наследовало больше 63.000 сел. В нынешней Японии сущеcтвуют 664 города, 1.992 поселка и 576 сел. Эти цифры показывают, что укрупнение базовых административно-территориальных единиц в Японии проводилось более радикально чем в СССР. Японцы испытывали два пика укрупнения: первое - после принятия закона об учреждениях городов, поселков и сел 1888 года, второе - после принятия закона о местном самоуправлении 1947 года. Обе кампании укрупнения были нацелены на усиление финансовой базы самоуправления для реализации нововведенных систем. Если укрупнение сельсоветов в СССР вызвало концентрацию работоспособного населения в центральных усадьбах, то есть в бывших селах, и сокрушительно ударило по деревням-спутникам, то укрупнение сел в Японии не приводило к распаду традиционных общин, так как последние инкорпорировались, в качестве комитетов территориального общественного самоуправления (если использовать российскую терминологию), в новые, укрупненные села и поселки. Даже в наше время “села” до закона 1888 года и “села” после 1888 года до конца 40-х гг. продолжают играть вспомогательную административную и самоуправленческую функцию, как правило, в лице “населенных пунктов” (“бураку”) и “округов начальных школ” соответственно (см. картину 2).

Картина 2. Сравнение проведения укрупнений сел
между Японией и Россией

С демографической и функциональной точек зрения, сельские округа в нынешней России напоминают нам японские “села” после 1888 года до конца 1940-х гг. В русской деревне, по причине ее малонаселенности и рассыпанности населенных пунктов, укрупнение сел не могло достигнуть уровня укрупнения в Японии, несмотря на форсированные кампании советской власти. К тому же, несмотря на то, что укрупнение сел в СССР оказалось менее радикальным чем в Японии, оно (и тут опять из-за малонаселенности русской деревни) ударило по традиционным общинам больше чем в Японии. В результате современные сельские округа в России остались крайне слабыми и в финансовом и в кадровом отношениях8. Они нуждаются в помощи сверху, в частности, в кадровой. Вот почему в России остается (причем, не только остается, но и продолжает играть очень важную роль) мезоструктура в качестве районов, которая в Японии упразднилась в 1923 году.
В виду пространственного и демографического факторов, указанных выше, одноуровневое самоуправление, предложенное президентским проектом ФЗМСУ, было просто нереально. Разумеется, увлечение некоторых российских специалистов “одноуровневой” системой объясняется, кроме их горожанского и интеллигентского идеализма, тем, что в бывших соцстранах с мезоструктурой ассоциируются партийные функционеры. В связи с этим нельзя не отметить, что именно этот мотив присутствовал в упразднении мезоструктуры или крайнем ограничении ее компетенции в Польше, Венгрии, Румынии и др. Но скоро оказалось, что если одноуровневые муниципалитеты (естественно, небольшие) прямо, то есть без посредничества и поддержки широкомасштабных муниципальных образований, оставлены один на один с государством, то они слишком бессильны. Поэтому, в Восточной Европе обсуждается восстановление мезонинного самоуправления.
Вероятно, однако, уже не стоит беспокоиться о судьбе российских районов. Ход обсуждения ФЗМСУ кажется последним нападением на районное самоуправление со стороны Президента РФ, который был одержим предубеждением в том, что “районы - форты прокоммунистических сил, поэтому там не должно быть самоуправления”. Правда, в 1992 - 1993 гг. районные руководители были настроены, в основном, оппозиционно, но это было спровоцировано непродуманной политикой правительства по фермеризации и нажимом на коллективные хозяйства. Если правительство отказывается от авантюризма такого рода и старается помириться с сельским истеблишментом, то коллективные хозяйства могут быть крепкой социальной базой “партии власти”, ведь они сильно зависят от дотаций и предложения материальных ресурсов со стороны администраций.
В любой стране мира электоральная технология “партии власти” работает в деревне лучше, чем в городе. После окончательного распада демократического романтизма в России не наблюдаются причины, по которым Россия может быть исключением из этого закона. В самом деле, серия выборов в 1995-1996 гг. показала, что социальная база “партии власти” быстро аграризуется (или “районизируется”). В тяжелые времена для своего существования районы России доказали свое управленческое и политическое значение. Напомним, и в Японии после Второй мировой войны сделки между центром и элитой “в корнях травы”, приводящие к федеративной, децентрализованной структуре “партии власти”, представляли собой социальный фон для развития местного самоуправления. Конечно, совершенно другая проблема: связывает ли себя это “самоуправление” с плюралистической демократией или с коррумпированной “политикой боссов”.