Central Asia in Transition No61

Copyright (C) 1998 by Slavic Research Center,Hokkaido University.
All rights reserved.

Лоббизм и экономические реформы в Казахстане в постсоветский период
Аскар Шоманов.
2. Характер и особенности лоббистских групп в современном Казахстане

Согласно Конституции страны, лоббистская деятельность может иметь место в системе взаимодействия и взаимоотношений между Президентом, Парламентом и Правительством, т. к. Президент косвенно, а Парламент и Правительство напрямую обладают правом законодательной инициативы. В силу того, что Казахстан является государством с президентской формой правления, можно говорить о возможности лоббистской деятельности со стороны Президента, как гаранта согласованной деятельности всех ветвей власти.
Несмотря на то, что полномочия исполнительной и законодательной власти конституционно разграничены, независимое существование и взаимоконтроль которых закреплены в Основном законе, временами наблюдаются случаи превышения полномочий со стороны Правительства. Подобное усиление исполнительной власти позволяет нам говорить о существовании правительственного лоббизма в принятии тех или иных государственных решений. К примеру, в конце 1997 г. за счет еще не утвержденных Парламентом республики изменений в Налоговый кодекс Правительством было уже заложено 20 млрд. тенге в доходную часть бюджета-98, проект которого также предстояло еще рассмотреть. По всей видимости, Правительство в лице Министерства финансов было уверено, что поправки рано или поздно будут приняты Парламентом. В противном случае Минфин мог бы сократить расходы на соответствующую сумму. В 1996-1997 гг. в 13 основных блоков Налогового кодекса Правительством республики было внесено более 200 поправок, что, конечно же, не повысило доверия к этому документу. Анализируя эти изменения, спикер нижней палаты Парламента (Мажилиса) М.Оспанов заявил в СМИ, что "изменения лоббируются… теми, кому это выгодно, кто ближе стоит к исполнительной власти…". [7]
Усиление полномочий исполнительной власти, а, следовательно, правительственного лобби, обусловлено единством Правительства и Президента в принятии решений, т.к. подготовленные в Правительстве законопроекты и акты, как правило, отражают в себе согласованность их позиций. Более того, согласно Конституции страны, Президент имеет ряд важнейших полномочий воздействовать на деятельность Правительства. Президент вправе формировать приемлемый для него состав Правительства, освободить от должности Премьер-Министра и любого члена Кабинета министров, по собственной инициативе принимать решение о прекращение полномочий Правительства. Таким образом, стратегические направления политики Президента отражены в планах Правительства, которое ответственно перед ним и, следовательно, выступает в поддержку его курса. В принятии того или иного законопроекта Президент и Правительство выступают единым союзом, как бы противопоставляя себя Парламенту.
В Казахстане, согласно Конституции страны, лоббировать или оказывать давление на парламентариев имеют формальное право только Правительство и Президент. К примеру, Президент вправе объявлять о срочном рассмотрении того или иного законопроекта и определять приоритетность рассмотрения проектов закона. При внесении на обсуждение того или иного законопроекта сторона его предложившая, как правило, будучи заинтересованной в его принятии, принимает все возможные меры для достижения своей цели. Так, сам Президент, Премьер-министр, члены Кабинета министров, Председатель КНБ вправе присутствовать на обсуждениях законопроектов и при необходимости выступать в поддержку любого из них. В своих выступлениях они имеют возможность обратить внимание законодателей на те стороны законопроекта, которые вызывают наибольший спор и, что немаловажно, отвечают их интересам.
Взаимоотношения Президента и Парламента республики во многом определяются тем, что он имеет косвенное влияние на парламентариев минуя право Правительства на законодательную инициативу. В этом смысле одним из важных косвенных рычагов влияния Президента на принимаемые законодателями решения является ряд его полномочий по отношению к Парламенту республики как главы государства. Так, Президент республики вправе единолично выдвигать кандидатуру на должность Председателя верхней палаты Парламента (Сената) и назначать в его состав семь депутатов на срок полномочий законодательного органа. Данное обстоятельство уже априори и опосредованно накладывает свой отпечаток на принимаемые сенаторами решения, который выражается в большей лояльности Сената к Президенту нежели Мажилиса. Если учесть то обстоятельство, что Сенат при принятии любого законопроекта имеет больше решающих полномочий по сравнению с Мажилисом, то отсюда становится вполне понятным, что для Президента более важна лояльность первого.
Президент также вправе распустить Парламент в случае выражения им вотума недоверия Правительству, вопрос о котором может быть поставлен Премьер-министром на совместном заседании палат в связи с отказом парламентариями принять предложенный его кабинетом законопроект. Это конституционное право Президента по отношению к Парламенту ставит народных избранников в особое положение при обсуждении проекта закона, внесенного Правительством. В относительно короткой по времени истории независимого существования Казахстана прецедент роспуска высшего законодательного органа страны уже имеется. В начале 1995 г. Президент страны, воспользовавшись правом, данным ему еще Конституцией 1993 г., распустил Верховный Совет XIII созыва. В конце того же года были проведены выборы в новый двухпалатный Парламент страны.
Еще одним из наиболее действенных инструментов влияния на работу Парламента со стороны Президента является его право вето на законопроект, принятый законодательным органом. Как известно, согласно этому праву, Президент может подписать поступивший к нему закон, либо отправить на доработку его или отдельные статьи для повторного обсуждения. Парламент, в свою очередь, может отклонить президентское вето лишь в том случае, если за это проголосуют более половины депутатов от каждой палаты. Конституция предусматривает повторное обсуждение, голосование закона или отдельных статей, которое безусловно приведет к изменению содержания закона.
Как видим, взаимодействие и взаимоотношения между Парламентом, Президентом и Правительством определяются данными им Конституцией Республики Казахстан полномочиями. Президент взаимодействуя с Правительством оказывает вместе с ним влияние на решения Парламента. Конечно же, Парламент в своей работе может опираться на деятельность общественных организаций, политических партий, промышленно-финансовых групп и их лоббистских команд, однако на сегодняшний день они чаще всего выступают в роли групп давления на стороне Президента и Правительства.
Описанные конституционные нормы, призванные регулировать лоббистскую деятельность между тремя ветвями власти, с правовой точки зрения, вполне понятны и прозрачны. Однако, на практике этот процесс представляет собой сложную и запутанную систему, т.к. скрытое лоббирование всегда существовало и будет существовать, пока в обществе наличествуют системы власти и группы интересов.
2.1. Условия и специфика лоббирования структур государственной власти
Лоббизм в той или иной стране характеризуется своей спецификой, основанной на существующих межчеловеческих и межгрупповых отношениях, принятых политических традициях и исторических особенностях. Поэтому в Казахстане он развивается и функционирует во многом по особенным правилам. Исходя из этого, в конце 1996 - начале 1997 гг. Центром политических исследований Института развития Казахстана было проведено экспертное социологическое исследование, посвященное изучению и дополнению имеющейся научной базы по проблеме функционирования системы лоббирования в Казахстане. [8]
Задачей данного исследования являлось выявление:
1) общей тенденции в направленности действий лоббистских структур;
2) наиболее влиятельных и активных лоббистских групп в региональном и отраслевом масштабах;
3) преобладающих интересов лоббистских групп;
4) предпосылок и условий лоббирования в Казахстане;
5) методов работы лоббистских групп;
6) объектов воздействия групп давления;
7) специфики лоббистской деятельности в исполнительских структурах власти;
8) влиятельности региональных лобби;
9) активных лоббистских структур.

2.1.1. В чьих интересах проводятся реформы. Процесс становления гражданского общества и политического плюрализма в Казахстане неразрывно связан с проблемой выявления представительства интересов различных социально-профессиональных групп населения в органах государственной власти. Анализ результатов экспертного опроса позволяет нам в определенной степени выявить в какой степени проводимые реформы в нашей стране отвечают интересам различных социальных слоев общества. Так, по мнению экспертов, реформы в Казахстане продолжают проводится, в первую очередь, в интересах ведомственно-бюрократической номенклатуры. Так считают 43% опрошенных экспертов. (См. табл. №2) Доставшийся в наследство огромный ведомственно-бюрократический аппарат со своими правилами игры представляет собой сильнейшую лоббистскую группу сегодняшнего дня, способную влиять на принимаемые решения государственного уровня.
Таблица №2. В чьих интересах осуществляются
реформы в Республике Казахстан
Группы интересов
 %
В интересах формирующегося среднего класса····························· 24
В интересах социально уязвимых слоев населения······················· 5
В интересах ведомственно-бюрократической номенклатуры······ 43
В интересах "новых казахов"······························································· 16
В интересах аграриев············································································ -
В интересах финансовых и промышленных кругов························· 22
В интересах регионов············································································ 2
В интересах клановых групп································································· 29
В интересах криминально-мафиозных структур······························· 8
В интересах всего населения······························································· 9
Затруднились ответить·········································································· 4

Второй по значимости социальной группой, в чьих интересах проводятся реформы, являются клановые группы. Такой точки зрения придерживаются 29% экспертов. Во времена застоя роль клановой принадлежности участников социально-политических и экономических процессов внешне не ощущалась и носила скрытый характер. После обретения независимости этот общественный феномен получил более полную актуальность, т. к. он стал одним из решающих при проведении кадровой политики как на местах, так и в Центре. Политическое рекрутирование, т. е. процесс подготовки и отбора персонала, который возмет на себя главные роли в политике, у нас происходит часто не на основе их профессиональных способностей, а на основе личных связей и клановой принадлежности.
По мнению экспертов, проводимые реформы лишь в третью очередь отвечают интересам среднего класса. Так считают 24% опрошенных экспертов. Формирующийся средний класс нашего общества, который призван быть двигателем всех реформ в стране, пока не набрал должной силы. В настоящий момент идет процесс постепенной аккумуляции экономической и политической силы в этих слоях общества. Само собой разумеется, что успех на этом поприще зависит от общей ситуации в социально-экономической и политической сферах нашего общества.
В наименьшей степени проводимые в стране реформы отвечают интересам аграриев, регионов и социально уязвимых слоев населения. Эксперты считают, что проводимые реформы вовсе не учитывают интересы аграриев. Насчет регионов и социально уязвимых слоев населения высказались, соответственно, лишь 2 и 5% опрошенных экспертов. Доказательством последнего может служить тяжелая ситуация на периферии и среди незащищенных слоев нашего общества.
2.1.2. Диапазон интересов, охватываемый лоббистскими группами. Основные положения Конституции страны и недостаток опыта парламентской деятельности в Казахстане обуславливают тот факт, что деятельность лоббистских групп ощущается в первую очередь в сфере исполнительной власти. Правительство, областные и районные акиматы очень сильны и диапазон лоббируемых в них интересов весьма широк и носит, по преимуществу, экономический характер.
Для успешной реализации своих интересов лоббирующие группы, как правило, используют непроработанность или отсутствие необходимых законодательных актов, которые позволяют принимать решения до принятия того или иного закона в Парламенте страны.
Проведенный экспертный опрос показал, что лоббистские группы заинтересованы, в первую очередь, в продвижении своих людей в органы государственной власти высшего и среднего уровня. Так считают 51% опрошенных экспертов. (См. табл. №3)
Таблица №3. Какие интересы лоббируются в наибольшей
степени в Правительстве Казахстана на сегодня
Интересы
%
Выбивание кредитов и субсидий в отдельные отрасли экономики·········· 36
Выбивание кредитов и субсидий в отдельные регионы и области··········· 34
Предоставление права выдачи лицензий······················································ 18
Политическое влияние в виде содействия формированию
законодательной и нормативной базы реформирования экономики······		 15
Предоставление налоговых льгот··································································· 42
Предоставление таможенных льгот································································ 19
Разрешения на приватизацию предприятий·················································· 38
Выбивание дотаций региональному бюджету··············································· 9
Предоставление льгот предприятиям-экспортерам···································· 7
Финансирование научно-технических разработок········································· 1
Продвижение своих людей в органы высшей государственной власти··· 51
Затруднились ответить······················································································· 3
Во-вторых, основные интересы лоббистских групп концентрируются вокруг налоговых льгот, предоставляемых отдельным родам экономической деятельности. Так считают 42% из числа опрошенных экспертов.
В-третьих, в центре интересов лоббистов оказываются вопросы приватизации предприятий по специальной схеме (38%). Последние, являясь наиболее запутанными и неопределенными законодательно, позволяют лоббистским формированиям производить передел собственности с учетом личных интересов. Даже в рамках указов Президента и действующих постановлений Правительства, регулирующих приватизацию, остается много вопросов, которые можно решать, оставаясь в законодательном поле. Это касается, в первую очередь, определения стоимости тех или иных объектов, которая порою вызывает удивление, порядка проведения аукционов и тендеров, определения части собственности, остающейся в распоряжении государства, и прочее.
В-четвертых, определенный интерес для лоббирующих групп представляют выделяемые государственные льготные кредиты и субсидии для различных отраслей экономики и отдельных регионов страны. Так считают, соответственно, 36 и 34% экспертов. Выделение государством льготных кредитов и субсидий представляет собой довольно значимое поле лоббистской игры. При этом здесь помимо корпоративных интересов имеются также и интересы коммерческих структур. Последним бывает порою трудно удержаться от соблазна немного их "прокрутить", несмотря на все имеющиеся ограничения.
В-пятых, лоббистские группы заинтересованы также в предоставлении таможенных льгот и прав выдачи лицензий. Такой точки зрения придерживаются, соответственно, 19 и 18% экспертов. В условиях ужесточения налоговой политики центр тяжести льгот переносится на таможенные льготы, т. к. их реальные размеры и расходование практически неконтролируемы. К тому же, таможенные льготы в сочетании с предоставлением прав на выдачу лицензий на экспорт стратегических ресурсов составляют сегодня весьма значительную привилегию в Казахстане.
В наименьшей степени в правительственных структурах лоббируются интересы финансирования научно-технических разработок (1%), что объясняется отсутствием на сегодняшний день необходимых условий для развития данного направления в хозяйственной жизни страны.
2.1.3. Условия лоббистской деятельности. Условия проведения лоббистской деятельности в любой стране зависят от конституционного строя, наличия законодательной базы и сложившихся традиций ведения политического процесса в этой стране. При отсутствии законодательной базы лоббистская деятельность ведется своими "неформальными" путями, которые формируются естественным путем и не требуют легитимного оформления. При этом существует стабильное соперничество между лоббистскими структурами в достижении своих целей, которое временно прекращается в случае конкретной общности интересов.
По мнению 69% опрошенных экспертов деятельность лоббистских групп в структурах государственной власти Казахстане проходит в атмосфере полной негласности и секретности. (См. табл. №4) 19% экспертов считают, что лоббирование своих интересов теми или иными группами давления происходит под контролем ответственных ведомств и учреждений. И лишь 2% респондентов считают, что информация на этот счет доступна всем и лоббистская деятельность проходит под контролем широкой общественности.
Таблица №4. Как действуют группы давления в структурах государственной власти Казахстана
Условия
 %
Открыто, под контролем широкой общественности··················· 2
Под контролем ответственных ведомств и учреждений··········· 19
В атмосфере полной негласности и секретности······················· 69
Затруднились ответить···································································· 10
Такая ситуация актуализирует задачу придания лоббизму в Казахстане легитимного статуса и ведения его на профессиональном уровне. Сам процесс социальной модернизации нашего общества рано или поздно поставит перед нами такую задачу. Это вопрос времени.
Относительное большинство экспертов высказалось за то, что необходима легализация и профессионализация лоббистской деятельности в Казахстане, но не в данный момент, т. к. на сегодняшний день в нашем обществе пока отсутствуют социально дифференцированные интересы различных общественных групп. Такую позицию занимают 58% опрошенных экспертов. (См. табл. №5) На необходимость скорейшей легализации и профессионализации лоббистской деятельности в стране указали 24% респондентов. Данный факт свидетельствует о росте понимания людьми важности лоббизма как атрибута любого цивилизованного общества.
Таблица №5. Насколько необходимы легализация и профессионализация лоббистской деятельности в Казахстане

%
Да, и в ближайшее время····························································· 24
Да, но это дело времени, так как в обществе пока
отсутствуют социально дифференцированные
интересы различных общественных групп································		 58
Нет такой необходимости····························································· 14
Затруднились ответить································································· 3

14% экспертов полностью исключают необходимость на сегодняшний день придания легитимного статуса лоббизму и его профессионализации в Казахстане. 3% из всего числа опрошенных экспертов затруднились ответить на этот вопрос.
2.1.4. Объекты лоббистской деятельности. Известно, что важной задачей для аппарата лоббирования является правильный выбор объектов давления. Ими могут стать важнейшие структуры Администрации Президента, Канцелярии Правительства или комитеты Парламента, в которых готовится определенный законопроект. В условиях государственного устройства нынешнего Казахстана лоббирование в основном ведется на пяти уровнях. Если в советское время спорные вопросы решались на уровне ЦК КПСС, то сегодня, из-за отсутствия подобного органа с широкими полномочиями, они решаются чисто силовыми методами практически на всех уровнях одновременно. При этом изменились и отличительные признаки тех или иных корпоративных группировок.
На сегодняшний день в Казахстане наиболее активная лоббистская деятельность, по мнению экспертов, ведется в системе исполнительной власти. Лоббисты, в первую очередь, ориентируются на установку обширных связей именно в ней. Так считают относительное большинство респондентов - 48% из числа всех опрошенных. (См. табл. №6) 28% экспертов считают, что наиболее активное лоббирование происходит в структуре Администрации Президента. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что, вероятно, правительственные структуры являются более доступными для лоббистских группировок, тогда как Администрация Президента менее "открыта" для них.
Таблица №6. В какой из структур на сегодняшний день происходит наиболее активная лоббистская деятельность
Структуры
 %
В структуре Администрации Президента······················ 28
В системе исполнительной власти·································· 48
В системе представительной власти·····························   5
В системе судебной власти··············································   1
В СМИ··················································································   9
Во всех структурах·····························································   6
Затруднились ответить·····················································   3

Лишь 5% экспертов считают, что представительная власть подвержена активному лоббированию со стороны различных групп давления. Это обусловлено тем, что, согласно Конституции, промышленно-финансовые группы и различные общественные организации не имеют возможности напрямую заниматься лоббистской деятельностью в Парламенте. Во многом это связано с отсутствием законодательной базы для подобного рода лоббистской деятельности и самим конституционным устройством политической системы Казахстана, при которой исполнительная власть занимает более выгодные и решающие позиции нежели представительная власть. В результате это приводит к тому, что различные общественные организации, политические партии, промышленно-финансовые группы и их группы давления могут лоббировать принятие тех или иных государственных решений только через систему исполнительной власти, тем самым способствуя усилению ее и без того сильной позиции. Отсутствие лоббистской деятельности в системе Лобби - Парламент обусловлено еще и практически полным отсутствием опыта парламентской деятельности у наших законодателей.
Активная лоббистская деятельность прослеживается также, по мнению экспертов, в СМИ. Так считают 9% опрошенных экспертов. Увеличение количества независимых телевизионных каналов, газет и журналов в определенной степени расширило поле деятельности для различных лоббистских групп. Возростающая значимость СМИ в жизни казахстанского общества все больше находит отклик в действиях лобби, которые пытаются как можно скорее заключить эту нарождающуюся "четвертую ветвь" власти в свою сферу влияния. Подтверждением последнего косвенным образом может служить объявленный в конце 1996 г. властями республики тендер на право пользования теле- и радиочастотами в регионах и г. Алматы.
По мнению экспертов, в наименьшей степени лоббистская деятельность проводится в системе судебной власти. 6% респондентов считают, что действия лоббистских групп прослеживаются во всех структурах. 3% опрошенных экспертов не имеют пока четких представлений на этот счет.
Для нормального функционирования института лоббизма необходимо, чтобы лоббистские группы действовали в приемлемых для этого структурах государственной власти. Иными словами, необходим выбор приоритетных "ниш", в которых действия лоббистских групп будут соответствовать демократическим принципам развития общества. По мнению относительного большинства экспертов (41%), в целях осуществления демократических принципов развития предпочтительней, чтобы деятельность лоббирующих групп проводилась в системе представительной власти. (См. табл. №7) Такая позиция экспертов обусловлена тем, что практически во всех странах "старой демократии" деятельность лоббистских групп ведется в основном в законодательных органах.
Таблица №7. В какой из структур предпочтительнее деятельность лоббирующих групп в целях осуществления демократических принципов развития
Структуры
 %
В структуре Администрации Президента························ 21
В системе исполнительной власти··································· 10
В системе представительной власти······························ 41
В системе судебной власти··············································· 4
В СМИ···················································································· 15
Во всех структурах·······························································   2
Затруднились ответить······················································· 10
Для продвижения демократических реформ в Казахстане лоббистская деятельность должна вестись в наименьшей степени, по мнению экспертов, в системе судебной власти. На нее указали лишь 4% из всего числа опрошенных экспертов.
2.1.5. Отражение лоббистской деятельности в работе Администрации Президента и Канцелярии Правительства. Специфика лоббизма исполнительной власти состоит в том, что постоянно имеются в наличии президентское лобби, добивающееся одобрения законодательной властью законопроектов, вносимых Президентом, утвержденияназначений на ключевые должности в госаппарате, и министерское лобби, имеющее относительную самостоятельность. Методы и стиль работы лоббистских групп в Администрации Президента и Канцелярии Правительства несколько отличаются от методов работы в Парламенте. Здесь в основном применяются "коридорная политика", хорошо освоенная многими еще в советское время. Их суть заключается в первую очередь в проталкивании угодного и торможении или полном отказе от принятия неугодного решения. Для успешного ведения "коридорной политики" необходимо знать все тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений и т.д.
На сегодняшний день вследствие ведения "коридорной политики" в высших эшелонах власти время от времени возникают определенные противоречия в принимаемых решениях между Администрацией Президента с одной стороны, и Канцелярией Правительства - с другой. Так считают 57% опрошенных экспертов. Остальная же их часть не видят каких-либо противоречий в решениях этих двух структур (20%) или вовсе затруднились ответить на этот вопрос. (См. табл. № 8)
Таблица №8. Существует ли противоречия в принимаемых рещениях Администрации Президента Республики Казахстан с одной стороны, и Канцелярией Правительства республики – с другой

%
Да································································· 57
Нет································································ 23
Затруднились ответить···························· 20

Анализ принимаемых Указов Президента и постановлений Правительства, их распоряжений и кадровых назначений может быть довольно ярким примером ведения лоббистскими группировками "коридорных баталий" в целях проталкивания своих личных или корпоративных интересов. Все это находит свое отражение в причинах возникновения конституциональных, административных и политических противоречий в действиях Администрации Президента и Правительства. Основными причинами последних, по мнению относительного большинства экспертов, являются несогласованность принимаемых решений (24%), различия в интересах лоббирующих групп, влияющих на эти структуры власти (24%), интриги и амбиции чиновников (23%). (См. табл. № 9)
Таблица №9. В чем причина существования противоречий в принимаемых рещениях Администрации Президента Республики Казахстан с одной стороны, и Канцелярией Правительства республики – с другой
Причины
 %
Недоработанность конституционных норм······························· 13
Недостаток необходимых законодательных актов················· 14
Интриги и амбиции чиновников···················································· 23
Несогласованность принимаемых решений····························· 24
Различия в интересах лоббирующих групп, влияющих на
Администрацию Президента и Правительство РК··················		 24
Разногласия в принятии тактических мер·································· 7
Отсутствие оппозиции···································································· 13
Другая часть опрошенных экспертов считает, что причинами разногласий в работе Администрации Президента и Правительства республики, по всей видимости, являются недостаток необходимых законодательных актов (14%), недоработанность конституционных норм (13%) и отсутствие конструктивной оппозиции (13%).
На сегодняшний день в Казахстане нет какой-либо конструктивной оппозиционной организации, которая могла хотя бы распространить среди населения и парламентариев реальную программу действий, где содержался бы альтернативный ее вариант, выдвигаемому теми или иными структурами исполнительной власти. Более того, она могла бы направить в комитеты Парламента меморандум, содержащий инструкции относительно того, как провалить неприемлемый законопроект, предложенный Правительством.
NEXT